Перший віцеспікер парламенту, нардеп від пропрезидентської партії «Слуга народу» Олександр Корнієнко заявив, що влада тестує модель переходу форми правління в Україні з парламентсько-президентської на президентську. Forbes Україна розпитав у аналітикині Центру спільних дій Оксани Заболотної, чи вдала така ініціатива та які існують ризики.
Оксана Заболотна, аналітикиня Центру спільних дій Фото з особистого архіву
Як влаштована парламентсько-президентська та президентська республіка?
У західних країнах немає таких понять та розподілу форм правління в державі на окремо парламентсько-президентську чи президентсько-парламентську республіки. Вони всі називають змішаними республіками або напівпрезидентські.
Практика демократичних країн показує — чим більше розвинений в країні парламентаризм, тим більше захищена демократія, і тим менші ризики розвороту в бік авторитаризму. Більшість пострадянських країн лишилися з сильними повноваженнями прецедентів і слабкими парламентами: Білорусь, Казахстан, Вірменія, Азербайджан. Це призвело появі в цих країнах авторитаризму та залежності від Росії.
Україна також могла постраждати від подібної практики за часів президентства Леоніда Кучми та Віктора Януковича, але через протидію громадянського суспільства, опозиційних парламентських сил цього не сталося.
Єдиною успішною президентською республікою є США. В інших випадках, якщо проаналізувати світовий досвід, країни з такою формою правління скочуються в диктатури або відверто стають «банановими республіками».
Другий момент — в Україні історично сильна участь народу в політиці. Будь-які спроби запровадити сильну президентську владу наражалися на спротив українського суспільства через те, що суперечили природі українців як народу.
Тобто формулювання «парламентсько-президентська» чи «президентсько-парламентська» республіка придумали у пострадянських країнах. Щоб що?
Це ілюзія. Ми кажемо, що при президентсько-парламентській республіці більший вплив на владу має президент, і навпаки — парламент. Насправді ця зміна слів нічого не вирішує по суті.
Внаслідок чого США вдалося не скотитися в авторитаризм, бувши президентською республікою?
У США важливим елементом балансування повноважень президента є момент, що це федерація. Там сильна федеральна влада. Тут важливий елемент — розпорядження бюджетом країни. Бюджетні видатки федерального рівня в США — це безпека та оборона, а питання порядку, юстиції та податків — на рівні штатів. Відповідно у президента немає механізмів для зосередження влади в одних руках.
Натомість в Україні, в унітарній державі, президент може сконцентрувати всю владу й у сфері безпеки та оборони, і у сфері правоохоронних органів. Якщо ж проаналізувати чинну ситуацію, десь так і відбувається. Зараз форма правління в Україні схожа на президентську монархію, коли формально в нас є і уряд, і парламент, але вони повністю залежні від волі президента.
Україна ж не може сказати федерацією, тоді в нас зʼявиться інша наша традиційна проблема — схильність до феодалізму, роздробленості. Тоді олігархи та регіональні еліти зможуть посилити цей вплив, що точно не є бажаним.
У Конституції України зазначено, що Україна — унітарна держава та є республікою, де носій суверенітету і єдине джерело влади — народ. І нічого не зазначено про президентсько-парламентську чи навпаки форму правління. А лиш чітко розмежовані повноваження Верховної Ради, президента, Кабміну. Якщо приймуть президентсько-парламентську форму правління, чим це буде регулюватися? Додадуть в Конституції повноважень президенту?
Наразі президент в Україні контролює безпеку та оборону і зовнішню політику. Норма особливості призначення міністрів оборони та закордонних справ насправді викривлює хребет всієї виконавчої влади, тому що вона фактично розірвана.
Якщо після війни все-таки наважаться вносити зміни до Конституції щодо зміни форми правління, то будуть змінені статті, де прописані повноваження Верховної Ради, президента та Кабінету міністрів.
Яка форма правління в Україні зараз?
В Україні зараз діє змішана форма правління. Розмови щодо зміни форми, мають наштовхнути суспільство подумати про те, чи справді нам потрібна президентська республіка, чи це бажана форма правління.
Наша організація просуває ідею впровадження в Україні парламентської республіки. У неї є багато переваг і не дуже зрозуміла що людям, що політикам. Тому що політики звикли до ситуації, коли є сильний президент і можна до нього якось пристосуватися. Але насправді парламентаризм дав би Україні значно більше ніж президентська форма правління.
Які є переваги залишатися нам парламентсько-президентською країною?
Переваг немає. Тому що у нас є розірваність виконавчої влади між Кабінетом міністрів і президентом. Якщо взяти сферу безпеки і оборони та зовнішньої політики, парламентського контролю там фактично немає. А парламентський контроль — дуже важливий механізм контролю за діяльністю уряду. Він фактично відсутній через те, що ці сфери віднесені до сфери впливу президента.
А контролювати президента якось не дуже парламентарям пасує і вони не дуже хочуть цим займатися.
Яка форма правління для України наразі була б найефективнішою?
Під час війни не можна вносити зміни до Конституції. Різкий перехід на зміну форми правління точно не є можливим. Але в перспективі нам потрібно думати, що Україна може та має стати саме парламентською республікою. Це дає багато переваг, які працюватимуть в довгу, а не залежати від особистості президента.
При парламентаризмі політика могла б бути більш прозорою, як наслідок — зменшення корупції. Чим більше відкритий процес ухвалення рішень, тим більше знижуються ризики впливу олігархів та політичних груп.
Також парламентаризм призводить до коаліційності уряду, де кілька партій мають обʼєднатися, щоб сформувати більшість. Це вимагає переговорів і компромісів, і водночас заохочує центральний уряд враховувати регіональні інтереси, співпрацювати з місцевим самоврядуванням для збереження підтримки партнерів про коаліції.
Таким чином парламент, за умови коаліційності уряду, і між собою співпрацює, і водночас є ефективна взаємодія на місцях.
Має значення, як називати форму правління? Бо управляє той, хто виграв парламентські, а потім і президентські вибори, як, наприклад Володимир Зеленський та пропрезидентська партія «Слуга народу». Чи не скотиться Україна все одно до президентської республіки?
Ми не скотимось до президентської республіки. Не думаю, що в наших умовах ще раз можлива ситуація, коли така велика кількість депутатів буде представлена у Верховній раді від однієї партії.
Навіть якщо якась партія набере більшість голосів на виборах, вона буде мати більшість в парламенті та сформує сама коаліцію, те, що всі повноваження у виконавчій владі будуть сконцентровані в уряді, а не розірвані між президентом і урядом, суттєво впливатиме і на контроль, і на ефективність. І відповідно на якість рішеннях, які ухвалюють для людей.
Прибічники зміни форми правління на президентсько-парламентську говорять, що через широкі повноваження премʼєра та президента між ними постійно можуть виникати конфлікти. Коли ж влада буде сконцентрована в руках президента, такого не буде, це буде краще для розвитку демократичної країни. Як ви до цього ставитеся?
Насправді для розвитку демократичної країни є правильна парламентська процедура. Згадаймо «турборежим», коли рішення приймалися, але в них не було особливого сенсу і мало які з них були позитивно корисними.
Можливо в Україні трішки заскладні парламентські процедури, але вони так створені для того, щоб рішення ухвалювалися зважено, щоб приймалися з залученням і парламентських сил, і громадськості.
Коли ж всі подали свої зауваження та пропозиції, коли це опрацьовано, в таких умовах швидкі рішення неможливі, але водночас така процедура призводить до якісних та зважених рішень.
Попри те, що зараз в Україні діє парламентсько-президентська форма правління, президент подекуди перевищує свої конституційні повноваження. Як чітко розмежувати ці повноваження в законодавстві, сформулювати чіткий механізм регулювання процесу, щоб при переході на парламентську республіку між гілками влади подібного не відбувалося?
Зараз ми бачимо фактично концентрацію влади в руках президента без змін до Конституції. Рішення ж внести зміни до Конституції щодо президентської республіки, може створити довгострокову проблему.
Випадок з Володимиром Зеленським унікальний. Якщо пригадати історію, більшість президентів в Україні не мали власної жорсткої парламентської більшості. Навіть в часи Януковича «Партії регіонів» доводилось купувати голоси комуністів, мажоритарників.
Концентрація влади вже призвела до двох революцій в Україні. Якщо повторити практику абсолютно концентрації влади, може бути третя революція. Як правило, коли людина концентрує в руках всю владу, вона перетворюється на диктатора.